万金红 张葆蔚 张云霞 赵超辉
（1.中国水利水电科学研究院，北京 100038；
2.水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心，北京 100038；
3.应急管理部防汛抗旱司，北京 100053；
4.应急管理部国家减灾中心，北京 100124）
受全球气候变暖的影响，近年来极端灾害事件显著增多增强，对经济社会的影响也日益加大[1]。台风作为一种强灾害性天气，近年来在全球范围内也呈现出强度增大和数量增多的趋势[2-3]。我国是世界上遭受台风灾害影响最为严重的国家之一。据水利部门统计，我国年均台风洪涝直接经济损失在400 亿元以上，占年均洪涝灾害总损失的28.9%[4]。
台风灾害因其严重的影响日益受到政府部门和学者的关注，如水利部组织开展的“我国台风防御成效、存在问题及对策措施研究”项目系统梳理了水利防汛部门在台风灾害防御过程中的经验与教训[5]。中国气象局开展的“台风灾害防御气象服务对策研究”项目对我国的台风气候特征和登陆我国的台风灾害特点进行了分析梳理并结合气象服务的要求提出了台风灾害风险应对对策[6]。此外，众多研究者对典型场次台风灾害的特点、致灾过程等也开展了大量且卓有成效的研究。如浙江省气象局的薛根元等对0414 号台风“云娜”的致灾特征进行了分析，指出强风、高潮和强降水是导致浙江省因灾死亡164 人，直接经济损失181 亿元的主要因素[7]。福建省气候中心杨林等对1410 号台风“麦德姆”造成灾害影响进行综合评估，认为台风灾害造成的社会影响为中等，福建省政府采取的避风避险措施有效减少损失8 亿元[8]。万金红等对2014 年超强台风“威马逊”造成的灾害情况进行了实地调查，分析了灾害特点灾情产生的原因等[9]。现有的台风研究更多偏重于台风特征和应对对策研究，鲜有对台风灾害社会致灾机制研究。在气候变暖的背景下，从灾害管理、防灾减灾措施管理的视角研究台风防御对策具有一定的现实意义。
福建靠近台风源地，是我国受台风灾害影响最为严重的省份之一。据统计1980－2005年间共有108个台风登陆或影响福建，年均4.15 个。其中，登陆台风（含二次登陆）37个，年均1.42个；
影响台风71个，年均2.73个[10]。近年来，随着海峡西岸经济区建设的不断推进，以福州、泉州、厦门三大都市区为代表的海峡西岸滨海城市带日渐成型，沿海地区承担社会、经济职能越来强，防灾减灾的任务更加严峻，积极应对台风洪涝灾害，减轻灾害影响，增强水利防灾减灾能力迫在眉睫。在国家防汛抗旱总指挥部办公室的支持下，以福建省为主要研究区域，对福建省福州市和莆田市对2015年第13号强台风“苏迪罗”的灾害影响进行实地调查，收集了大量一手资料，同时进一步认识此次强台风洪涝灾害特点、致灾原因、并针对当前水利防灾减灾的薄弱环节提出对策与建议。
2015年7月30日，第13号台风“苏迪罗”（Soudelor）在西北太平洋上生成，8月3日增强到超强台风级，一度达到17级以上。8月8日凌晨4时40分，台风“苏迪罗”在台湾地区花莲县沿海登陆，造成台湾本岛8人死亡420人受伤，逾322万户居民断电。8日22时10分，苏迪罗在福建莆田秀屿沿海地区再次登陆，而后深入内陆，经过江西、安徽、江苏等省，于11日上午进入黄海。
台风“苏迪罗”给台湾、福建、浙江、江西、安徽、江苏等省造成严重影响和经济损失，部分机场关闭、高铁动车停运、高速公路封闭，福州、温州等地内涝严重，部分地区供电、交通、通信中断。据统计，截至8月14日7时统计，福建、浙江、江西、安徽、江苏、湖北、广东等省有829.60 万人受灾，25人死亡，7人失踪，紧急转移人口97.86万人；
农作物受灾面积582 690 hm2，成灾面积253 070 hm2，倒塌房屋1.19 万间，直接经济损失250.28 亿元。鉴于严重的经济损失和社会影响，台风“苏迪罗”名称在第48届台风委员会会议上被除名。
受台风“苏迪罗”影响，自8月7日5时开始，福建省开始遭受狂风暴雨。据统计，台风带来暴雨导致省内福州长乐、泉州晋江、厦门高崎3 座机场被迫关闭、取消航班530多架次；
温福、福夏、龙夏、向莆等高铁线路191对动车停运；
关闭省内高速公路8条（段），部分国道、省道受阻，造成公路客运停运6 742 班次；
厦门、平潭等跨海大桥关闭；
供电线路跳闸2 905 条；
大批工厂停产，工民建筑、市政设施损毁；
大片农作物受淹绝收，水利设施严重受损。截至8月10 日23 时省防汛部门统计，省内9 个设区市74 县（市、区）受灾，受灾人口217.66万人，紧急转移51.39万人，因灾死亡7 人、失踪3 人；
房屋倒塌0.69 万间，农作物受灾114 650 hm2，堤防损坏79.70 km、决口1.47 km，损坏护岸和灌溉设施5 593处，损坏水闸、塘坝、泵站和水电站411座；
灾害直接经济总损失96.89亿元。
2.1 灾情特点
通过对福建省台风灾情数据的分析，此次台风灾害呈现如下特点：
（1）东北沿海地区灾情严重。本次灾害过程，莆田以北地区灾害损失比较严重。就受灾面积而言，莆田、福州沿海区县和宁德沿海区县受灾面积较大，如莆田市辖区和仙游县、福州下辖的福清市和长乐区、宁德下辖的福安市、福鼎市、周宁县、霞浦县等市县农作物受灾面积均在5 000 hm2以上。其中福安市农作物受灾面积达到17 160 hm2，占播种面积的37.65%。就受灾人口而言，莆田市区和福州市区，以及宁德沿海区县的受灾人口偏重（表1）。其中福州市区受灾人口达到58.98万人，莆田市区为25.77万人。此外，福州连江县、宁德市辖区、宁德福安市、宁德霞浦县等市（县）的受灾人口也在10万人以上。就经济损失而言，莆田市区和福州市区经济损失比较大，统计数据表明莆田市辖区直接经济损失达到13.17 亿元，福州市辖区达到15.99 亿元，此外，福州市辖的罗源县的经济损失也高达8.59亿元。
表1 台风“苏迪罗”受灾人口分析
（2）农业受灾比重较大，成灾比重高。台风“苏迪罗”给福建省农业造成巨大影响。农作物受灾面积为114 650 hm2，成灾面积为55 370 hm2。从受灾面积比重较高的地区集中在台风登陆点及以北的莆田、福州、宁德等3 地市（表2），受灾面积占播种面积10%以上，其中福州平潭、宁德周宁和福安等县（市）的受灾面积比超过30%。从成灾面积比来看，与受灾面积比在空间分布上不具有一致性，成灾面积比较高的区域台风移动路径上和与之对称的两侧。如福州市的农作物成灾面积比重最大（达到57.28%），龙岩市农作物成灾面积次之（达到64.66%）。
表2 台风“苏迪罗”农业受灾情况分析
（3）灾害损失严重，农林牧渔业损失严重。严重台风灾害给福建各地农业生产带来巨大的损失（表3）。防汛部门的灾情统计表明，台风灾害造成的农业损失达44.15 亿元，占灾害总损失的44.29%；
其中经济作物的损失为13.76 亿元，占农业总损失的31.17%。表3 显示，台风造成的经济作物损失具有明显区域特征，宁德、福州等北部地区农业损失巨大，经济作物损失占比高如宁德市农业损失的41.85%是因经济作物损失造成的。从损失总量来看（图2），台风“苏迪罗”造成的农业经济损失主要集中在福州、宁德2 市，二市农业损失占福建省农业经济总损失的79.25%。从因灾直接经济损失占区域的GDP 比值上看，此次台风灾害造成的经济损失占区域GDP 比重为0.41%，但受灾严重的宁德、莆田2市的因灾经济损失总量均超过区域GDP 的1%（表4）。就因灾水利损失来说，水利损失占直接经济损失的比重为12.60%，对于山区地市而言，水利损失整体偏大，如三明（37.58%）、南平（35.23%）、龙岩（34.83%）地市的因灾水利损失占区域直接经济损失的30%以上（表4）。
图2 经济作物损失占农业损失比重
表3 台风“苏迪罗”农业损失分析
表4 台风“苏迪罗”经济损失情况分析
2.2 致灾因素分析
（1）近半数海堤建设尚未达到设计标准，已建海堤运行时间久远配套不足。受财政投资能力限制，沿海省区的海堤建设，往往存在建设标准不高，防御能力薄弱、安全状况较差的问题。海堤在长期运行过程中，每天都经受着潮水涨落和侵蚀的影响，长此以往，海堤往往出现各种安全隐患（图3）。加之，由于工程质量问题，部分海堤基础沉降、面板变形，结构安全受到较大影响，往往会造成海堤台风防御能力不足。如遇台风，极易出险。实地调研了解，福建省海岸线有3 752 km，现有海堤防护长度1 856 km，仍有近一半海岸线没有防护，其中实现海堤达标的仅有756 km。福建省现有的海堤主要为单坡斜坡堤，海堤断面单薄。随着海堤达标工程的开展，现状有望得到彻底的改观。由于海堤达标建设的资金主要靠地方政府筹措，地方经济情况可能会影响到各地海堤达标工程建设存在参差不齐的现象，进而会影响到海堤防台风整体功能的发挥。
图3 莆田南日岛破损的海堤（2015-08-20）
（2）社会管理能力偏弱，乡村基层防台风专业管理人员不足，避险自救能力弱。防台风的重点保护对象，如海塘、水库山塘、河道、地质灾害隐患点等绝大部分集中在乡（镇）和村级基层，保护民生安全是地方政府最重要的防台风任务。一遇强台风，地方政府都需要进行必要的人员转移，需要对工程、设施进行全方位立体式的设防抢救，需要由县（市）、乡（镇）政府、村委会、企事业单位和广大群众共同来承担联防互救工作。因此我国把台风灾害防御纳入防洪体系或减灾体系之中，尚未独立运作，一定程度上造成基层防台风工作机制存在不同程度的问题。一方面，现有基层防汛工作极其薄弱，部分水管员、防汛员年龄偏大，乡（镇）防汛机构偏少，专职人员更少；
另一方面，由于防台风任务复杂繁重，涉及人口疏散转移、地表风险要素整理、灾害应急处置等方方面面，因此基层单位应对台风灾害时往往临时抽调各个部门的人员参与防台风工作，势必造成防台风工作专业性不足的现象，可能会影响基层单位灾前防御、灾中应急响应、灾后恢复的效率。
在历次台风防御过程中，各级党委、政府和防汛抗旱指挥部反应迅速，措施果断，突出抓好人员转移工作，有效地减少了人员伤亡，但对于人员转移的时机、转移人员安置、后续管理等方面的问题也变得日益突出，如一些海上养殖户“舍命不舍财”“宁死不上岸”的现象时有发生；
对于需要转移安置群众来说，避灾场所不足、空间局促、治安与安防、服务设施不足等无法满足被转移群众基本生活要求问题也值得关注；
针对务工人员、游客等流动性大、防台风经验匮乏的群体而言，转移安置难度比较大的问题也值得关注。
台风“苏迪罗”是近年来造成灾害影响比较大的台风灾害之一。通过对此次台风灾害的调查分析，发现：福建省莆田以北沿海地区灾情严重，宁德市受灾人口比重比较大；
农业受灾比重较大，成灾比重高，福州、宁德一带农业受灾影响较大，农作物成灾率达到50%以上；
灾害损失严重，其中农林牧渔业损失较为突出，经济作物占据主要份额；
莆田和宁德经济损失占当年GDP 的1%以上。分析表明：截止到2015年福建沿海地区近半数海堤建设尚未达到设计标准，已建海堤运行时间久远配套不足，防范海洋灾害能力存在明显薄弱环节；
同时，社会管理能力偏弱，乡村基层防台风专业管理人员不足，避险自救能力弱。在工程因素和非工程因素的共同作用下，导致该台风引发严重的灾害结果。为此，建议如下：
（1）强化应急管理能力，加快防台风应急预案建设。一是建立健全沿海地区防台风应急管理体系，将防台风工作统筹到城乡规划、国土空间规划、土地利用规划、市政规划等总体规划和专项规划中；
将台风风险管理统筹到海洋渔业、电力通信、交通运输、文化旅游、教育等行业部门工作中，切实提高社会各行业的防台风能力。二是根据区域台风灾害的防御现状，制修订地方性沿海地区基础设施防台风建设标准，从技术标准层面提高沿海地区防御台风能力。三是发布国家防台风专项预案。我国现有国家级的应急预案18 个，部委级的应急预案57 个，但目前尚未编制或出台国家级的台风防御预案。建议尽快编制或出台台风应急预案或超强台风应急预案，或在防洪预案中补充超强台风人员转移及应急机制，以减少超强台风可能对人类造成的威胁。四是发布超强台风防御预案。虽然近30年影响我国的超强台风发生频率较少，但从历史上看影响我国的超强台风时有发生，发生的频率和次数甚至超过大西洋。因此有必要根据沿海地区超强台风发生的态势，制定超强台风防控预案。五是编制敏感企业防台专项预案。我国沿海也分布大量的石油、化工等大型设施，一旦遭受台风或风暴潮袭击，后果不堪设想。另外，随着沿海核电事业的发展，有必要提高警惕，对沿海地区的风暴潮和海啸加以关注和预防，确保核电站的安全。因此沿海地区的石油、化工、核电等特殊企业需要编制防台风应急预案。
（2）加快高标准防台风工程体系建设，加快主要包括海堤达标建设。受多重因素影响，我国沿海地区防台风工程体系尚不完善，如海堤达标率等，与当前的防台风任务不相适应，应加快主要包括海堤达标建设。截至2017年年底，我国已建海堤1.45 万km，沿海主要城市形成了防御20年一遇台风的防灾保障体系，其中达标总长为6 181.8 km，达标率只有42.5%。总体来看，50 年一遇及以上海堤达标率为86.5%；
30 年一遇及以下海堤达标率只有52%。这说明50年一遇及以上防御标准的海堤基本上是重点海堤，省级政府投资力度很大；
而30年一遇及以下防御标准可能以地市级或县级投资为主，受其财力所限，达标率较低，建议加大中央财政、省级财政对重点地市或县级海堤建设的支持力度，使其尽快达标。
（3）强化沿海地区居民住宅和基础设施建设，提高社区防灾减灾能力。过去由于建筑结构对风荷载估计不足、抗风结构不合理以及结构的老化、年久失修等原因，致使大量的建筑物在大风中倒塌或损坏，造成巨大的经济损失，甚至造成严重的人员伤亡，急需要加强危旧房屋排查，加强对新建民用建筑设计和施工环节的监督确保建筑质量。另外，工业厂房在台风中破损原因主要有台风强度超过预期、违反基本建设程序、结构设计及构造措施不规范等问题，因此沿海台风频发地区在厂房设计前期就应考虑台风因素，高标准、严要求规范结构设计和施工程序，把好施工质量关。
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